İdari işlemin unsurları ve özellikleri: yetki, şekil, sebep, konu, maksat

Görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavlarının hukuk ağırlıklı bölümlerinde en sık karşılaşılan kavramlardan biri idari işlemdir. Atama, disiplin cezası, izin onayı, tayin, ihale kararı, yönetmelik… Kamu görevlisinin her gün imzaladığı ya da muhatap olduğu belgelerin çoğu hukuken birer idari işlemdir. Bu yazıda idari işlemin tanımını, beş unsurunu, temel özelliklerini, türlerini ve nasıl sona erdiğini sınavda işinize yarayacak biçimde, madde atıflarıyla anlatıyoruz.

İdari işlem nedir?

İdari işlem, idari makamların kamu hukuku alanında, kamu gücüne dayanarak ve tek yanlı iradeleriyle yaptıkları, ilgililerin hukuki durumunda değişiklik meydana getiren hukuki tasarruflardır. Tanımın üç anahtar kelimesi şunlardır:

• İdari makam: İşlemi yapan, idare teşkilatı içinde yer alan ya da kanunla kamu gücü verilmiş bir merci olmalıdır.
• Tek yanlılık: İşlemin doğması için muhatabın rızası gerekmez. Bir memurun naklen atanması, memurun kabulüne bağlı değildir.
• Hukuki sonuç: İşlem; bir hak doğurur, bir yükümlülük getirir, bir statüyü değiştirir ya da sona erdirir.

Anayasa'nın 125. maddesinin ilk cümlesi bu konunun anayasal temelidir: "İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır." Aynı madde, idari işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin yazılı bildirim tarihinden başlayacağını da hükme bağlar.

İdari işlem ile idari eylem arasındaki fark

İdari işlem bir irade açıklamasıdır; idari eylem ise maddi bir fiildir. Belediyenin bir binayı yıkma kararı işlemdir; iş makinesinin binayı fiilen yıkması eylemdir. İYUK md. 13, idari eylemlerden zarar görenlerin dava açmadan önce eylemi öğrendikleri tarihten itibaren bir yıl ve her hâlde eylem tarihinden itibaren beş yıl içinde idareye başvurmasını şart koşar. Bu ayrım, hangi dava türünün ve hangi sürenin işleyeceğini belirlediği için sınav sorularında sıkça kullanılır.

İdari işlemin beş unsuru

İYUK md. 2/1-a, iptal davalarını "idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı" açılan davalar olarak tanımlar. Yani idare mahkemesi bir işlemi bu beş pencereden inceler.

1. Yetki unsuru

Yetki, bir idari makamın belirli bir işlemi yapabilme ehliyetidir. Kamu hukukunda yetki kanundan doğar; makam sahibi yetkisini kendiliğinden genişletemez. Yetki dört açıdan incelenir:

• Kişi bakımından yetki: İşlemi yetkili kişi mi yaptı? Örneğin atamaya yetkili amir yerine alt birim amirinin atama yapması.
• Konu bakımından yetki: Makam kendi görev alanı içinde mi kaldı?
• Yer bakımından yetki: Bir ilin valisinin başka ilde işlem yapması gibi coğrafi sınırın aşılması.
• Zaman bakımından yetki: Görevi sona ermiş ya da henüz başlamamış kişinin işlemi.

Yetki sakatlığının en ağır biçimi yetki gaspıdır: idari makam olmayan birinin işlem yapması veya idarenin yargı ya da yasama alanına girmesi (fonksiyon gaspı). Doktrinde ağır yetki sakatlığı işlemi yok hükmünde sayar.

Yetki devri ile imza yetkisi devri karıştırılmamalıdır. Yetki devrinde devreden makam o konuda artık işlem yapamaz ve devir ancak kanunun izin verdiği hâllerde mümkündür; imza yetkisinin devrinde ise yetki asıl makamda kalır, yalnızca belge başkası tarafından imzalanır ve sorumluluk devredenle birlikte sürer.

2. Şekil unsuru

Şekil; işlemin dış görünüşü (yazılı olması, gerekçe, imza) ile işlemin yapılmasına kadar izlenen usulü (görüş alma, savunma isteme, ilan, kurul kararı) kapsar. Her şekil eksikliği iptal sebebi değildir. Doktrin ve yargı kararları şekil kurallarını ikiye ayırır:

• Esaslı şekil kuralları: İşlemin içeriğini etkileyebilecek ya da ilgilinin güvencesi olan kurallardır. Anayasa md. 129'a göre memurlara savunma hakkı tanınmadıkça disiplin cezası verilemez. Savunma alınmadan verilen ceza esaslı şekil sakatlığıdır.
• Tali şekil kuralları: İşlemin sonucunu değiştirmeyecek küçük usul eksiklikleridir; tek başına iptal sonucunu doğurmaz.

3. Sebep unsuru

Sebep, idareyi işlem yapmaya sevk eden maddi ve hukuki durumdur. Disiplin cezasında sebep, memurun işlediği iddia edilen fiil ve bu fiilin mevzuattaki karşılığıdır. Mahkeme; olayın gerçekten var olup olmadığını, idarenin olayı doğru nitelendirip nitelendirmediğini ve işlemle olay arasında makul bağ bulunup bulunmadığını inceler. Sebebi gösterilmeyen ya da sebebi dosyada ispatlanamayan işlem bu unsurdan sakattır.

4. Konu unsuru

Konu, işlemin doğurduğu hukuki sonuçtur: atama işleminde kişinin yeni kadroya yerleşmesi, disiplin işleminde verilen cezanın kendisi. Konunun mümkün, hukuka uygun ve belirli olması gerekir. Mevzuatta öngörülmeyen bir yaptırım uygulamak ya da fiile karşılık gelen cezadan farklı bir ceza vermek konu sakatlığıdır.

5. Maksat (amaç) unsuru

Her idari işlemin nihai amacı kamu yararıdır; bazı işlemler için kanun ayrıca özel bir amaç belirler. Kamu yararı dışında bir amaçla, örneğin bir görevliyi cezalandırmak için yapılan "hizmet gereği" naklen atama, amaç saptırması (yetki saptırması) niteliğindedir. Maksat sakatlığının ispatı zordur; mahkeme bunu genellikle işlemin zamanlaması, gerekçesi ve somut olaylar arasındaki bağlantıdan çıkarır.

İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olup hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamaz.
— Anayasa md. 125 (İYUK md. 2/2'de de aynı ilke yer alır)

Bu cümlenin sınav açısından anlamı şudur: Mahkeme, bir işlemin beş unsurunu hukuka uygunluk yönünden denetler; idarenin takdir yetkisini kullanarak seçtiği yolun "daha iyi" olup olmadığını tartışmaz.

İdari işlemin özellikleri

İdari işlemi özel hukuk işlemlerinden ayıran temel özellikler şunlardır:

1. Tek yanlıdır: İlgilinin kabulüne gerek olmadan hukuki sonuç doğurur.
2. Kamu gücüne dayanır: İdare, kişilerle eşit konumda değil, üstün konumda irade açıklar.
3. İcraidir (kesin ve yürütülmesi gereken): İYUK md. 14/3-d, ilk incelemede "idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı" hususunun incelenmesini emreder. Hazırlık işlemleri, görüş yazıları ve iç genelgeler kural olarak dava konusu edilemez.
4. Hukuka uygunluk karinesinden yararlanır: İşlem, aksi yargı kararıyla saptanıncaya kadar hukuka uygun sayılır.
5. Re'sen (doğrudan) icra edilebilir: İdare, kural olarak işlemini uygulamak için önceden mahkeme kararı almak zorunda değildir.
6. Dava açmak yürütmeyi durdurmaz: İYUK md. 27/1 açıktır. Yürütmeyi durdurma kararı için md. 27/2'deki iki şartın, yani telafisi güç veya imkânsız zarar ile açık hukuka aykırılığın birlikte gerçekleşmesi gerekir.

İdari işlemin türleri

Düzenleyici işlemler ve birel işlemler

Düzenleyici işlemler genel, soyut ve sürekli kurallar koyar: yönetmelikler, tebliğler ve genel nitelikli düzenleyici kararlar bu gruptadır. Anayasa md. 124, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere yönetmelik çıkarabileceğini düzenler. İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi ilan tarihini izleyen günden başlar; ilgili, düzenleyici işlemi daha sonra kendisine uygulandığında uygulama işlemiyle birlikte de dava konusu yapabilir (İYUK md. 7/4).

Birel (bireysel) işlemler belirli bir kişiye ya da belirli bir duruma yöneliktir: bir memurun ataması, terfi onayı, disiplin cezası, ruhsat verilmesi.

Yapan organa göre: basit, kollektif ve karma işlemler

• Basit işlem: Tek bir makamın iradesiyle oluşur (valinin onayı).
• Kollektif işlem: Aynı amaca yönelen birden çok iradenin birleşmesiyle oluşur.
• Kurul işlemi: Bir kurulun toplantı ve karar yeter sayısıyla aldığı karardır (belediye meclisi kararı).
• Karma (birden çok makamın katıldığı) işlem: Ortak kararname gibi birden fazla makamın imzası gereken işlemler.

İdari işlemin sona ermesi

Mahkeme kararından sonra idarenin yükümlülüğü İYUK md. 28/1'de düzenlenir: idare, esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararların gereğini gecikmeksizin yerine getirmek zorundadır ve bu süre kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez.

Yokluk (yok hükmünde işlem)

Sakatlığı çok ağır ve açık olan işlemler doktrinde "yok hükmünde" kabul edilir: yetki gaspı, fonksiyon gaspı ya da ağır şekil eksikliği bunun tipik sebepleridir. Yok hükmündeki işleme uyma zorunluluğu yoktur ve bu işlemler hiçbir zaman hukuki sonuç doğurmaz.

Örnek soru (özgün)

Soru: Bir kurum, hakkında disiplin soruşturması yürüttüğü memura savunma için süre vermeden aylıktan kesme cezası vermiştir. Bu işlem, idari işlemin hangi unsuru bakımından hukuka aykırıdır?

A) Yetki   B) Şekil   C) Sebep   D) Konu   E) Maksat

Sınava hazırlık için çalışma önerisi

1. Beş unsuru tek tek, birer örnek olayla eşleştirerek ezberleyin.
2. Anayasa md. 124, 125 ve 129'u yan yana okuyun; idari işlem sorularının anayasal dayanağı bu üç maddededir.
3. İYUK md. 2, 7, 14 ve 27'yi 2577 sayılı Kanun metni üzerinden kontrol edin.
4. Kurumunuzun sınav konuları listesinde idare hukuku ya da idari yargılama başlığı olup olmadığını görevde yükselme sınavı konuları yazımızdan ve kurum duyurusundan teyit edin.
5. İdari yargılamanın genel esaslarını İYUK genel esaslar özetimizden tekrar edin.

Kaynaklar

• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası (2709), md. 124, 125, 129 — mevzuat.gov.tr
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu, md. 2, 7, 13, 14, 27, 28 — mevzuat.gov.tr