Kolluk faaliyeti ve kamu düzeni: idari kolluk, adli kolluk ve sınırları

İdare hukukunun klasik iki faaliyet alanı vardır: kamu hizmeti ve kolluk. Kamu hizmeti topluma bir şey sunar; kolluk ise toplumsal düzeni korur. Görevde yükselme sınavlarında kolluk; kamu düzeninin unsurları, idari kolluk ile adli kolluk ayrımı, genel ve özel kolluk kuvvetleri ve kolluk yetkisinin sınırları üzerinden sorulur. Bu yazıda bu dört başlığı Anayasa ve kanun maddeleriyle birlikte anlatıyoruz.

Kolluk ne demektir?

İdare hukukunda kolluk, iki anlamda kullanılır:

• Faaliyet anlamında kolluk: İdarenin kamu düzenini sağlamak için kişilerin faaliyetlerini düzenleme, sınırlama ve denetleme işlevidir. Bir eğlence yerinin çalışma saatlerinin belirlenmesi ya da bir gösteri yürüyüşü güzergâhının düzenlenmesi bu anlamda kolluk faaliyetidir.
• Örgüt anlamında kolluk: Bu faaliyeti yürüten kuvvetlerdir: polis, jandarma, sahil güvenlik, belediye zabıtası, gümrük muhafaza gibi.

Kolluk faaliyeti, kişilere bir edim sunmaz; onların özgürlüklerini kamu düzeni adına sınırlar. Bu nedenle kolluk alanı, hukuka bağlılığın en sıkı arandığı alanlardan biridir.

Kamu düzeninin unsurları

Kolluğun amacı kamu düzenidir. Doktrin kamu düzenini klasik olarak üç unsurla açıklar; yargı kararları ve öğreti zamanla dördüncü bir unsur eklemiştir:

Bu unsurlar mevzuatta da karşılık bulur. Belediye Kanunu md. 51, belediye zabıtasını "beldede esenlik, huzur, sağlık ve düzenin sağlanmasıyla görevli" olarak tanımlar. İl İdaresi Kanunu md. 11/C ise il sınırları içinde huzur ve güvenliğin, kişi dokunulmazlığının, tasarrufa ilişkin emniyetin, kamu esenliğinin sağlanmasını ve önleyici kolluk yetkisini valinin ödevleri arasında sayar.

İdari kolluk ve adli kolluk

Sınavın en klasik ayrımı budur. Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu (2559) md. 2, polisin genel emniyetle ilgili görevlerini iki kısma ayırır:

1. (A) Kanunlara, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine, yönetmeliklere, Hükümet emirlerine ve kamu düzenine uygun olmayan hareketlerin işlenmesinden önce önünü almak: idari (önleyici) kolluk.
2. (B) İşlenmiş bir suç hakkında Ceza Muhakemesi Kanunu ile diğer kanunlarda yazılı görevleri yapmak: adli kolluk.

Jandarma için de benzer ayrım vardır. 2803 sayılı Jandarma Teşkilat, Görev ve Yetkileri Kanunu md. 7, jandarmanın görevlerini mülki, adli ve askeri görevler olarak üçe ayırır; mülki görevler emniyet ve asayiş ile kamu düzenini sağlamayı, adli görevler ise işlenmiş suçlarla ilgili kanuni işlemleri kapsar.

Polis, asayişi amme, şahıs, tasarruf emniyetini ve mesken masuniyetini korur. Halkın ırz, can ve malını muhafaza ve ammenin istirahatini temin eder.
— 2559 sayılı Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu md. 1

Genel kolluk ve özel kolluk

Genel kolluk, kamu düzeninin bütün unsurlarını, her alanda ve herkese karşı korumakla görevli kuvvetlerdir: polis (Emniyet Genel Müdürlüğü), jandarma ve sahil güvenlik. Özel kolluk ise belirli bir alanda ya da belirli bir konuda kolluk yetkisi kullanan birimlerdir:

• Belediye zabıtası (5393 sayılı Belediye Kanunu md. 51),
• Gümrük muhafaza memurları,
• Orman muhafaza memurları.

İl düzeyinde bütün bu kuvvetlerin başında vali vardır. İl İdaresi Kanunu md. 11/A'ya göre vali, il sınırları içinde bulunan genel ve özel bütün kolluk kuvvet ve teşkilatının amiridir; suç işlenmesini önlemek, kamu düzen ve güvenini korumak için gereken tedbirleri alır ve bu kuvvetlerin amir ve memurları valinin emirlerini derhal yerine getirmekle yükümlüdür. Aynı Kanun md. 66 ise valinin kamu düzenini sağlamak için usulüne göre ilan ettiği karar ve tedbirlere aykırı davrananlar için yaptırım öngörür.

Kolluk ile kamu hizmeti arasındaki fark

İki faaliyet de kamu yararına yöneliktir ama yöntemleri zıttır. Kamu hizmeti kişilere bir edim sunar: eğitim, sağlık, ulaşım. Kişi bu hizmetten yararlanmak için idareye başvurur. Kolluk ise kişilere bir edim sunmaz; onların faaliyetlerini kamu düzeni adına sınırlar, yasaklar ya da izne bağlar. Bu yüzden kolluk faaliyeti kural olarak özel kişilere devredilemez: kamu gücüne dayanan zor kullanma yetkisi Devletin tekelindedir. Kamu hizmeti ise imtiyaz, ruhsat ya da sözleşme yoluyla özel kişilere gördürülebilir. Sınavda "aşağıdakilerden hangisi kolluk faaliyetidir?" türü sorularda, seçenekteki faaliyetin bir şey sunup sunmadığına ya da bir şeyi sınırlayıp sınırlamadığına bakmak çoğu zaman doğru cevabı verir.

Kolluk yetkisinin sınırları

Kolluk yetkisi kişilerin özgürlüklerini doğrudan etkilediği için sınırsız değildir. Sınırlar şöyle özetlenebilir:

1. Kanunilik: Anayasa md. 13'e göre temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasa'nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir.
2. Ölçülülük: Aynı madde, sınırlamaların ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağını belirtir. Kolluk tedbiri amaca elverişli, amaç için gerekli ve amaçla orantılı olmalıdır. Bir işyerindeki tek seferlik gürültü şikâyeti için işyerinin süresiz kapatılması ölçüsüzdür.
3. Kamu düzeniyle bağlılık: Kolluk tedbiri yalnızca kamu düzenini korumak amacıyla alınabilir. Kamu düzeni dışında bir amaçla alınan tedbir, maksat unsuru bakımından sakattır.
4. Eşitlik: Aynı durumdaki kişilere farklı tedbir uygulanamaz.
5. Yargısal denetim: Anayasa md. 125 gereği idari kolluk işlemleri idari yargının denetimine tabidir; zarar doğuran kolluk eylemlerinden idare sorumludur. Davaların türleri ve süreleri için idari dava türleri ve süreler yazımıza bakabilirsiniz.

Örnek soru (özgün)

Soru: Bir ilçede, bir sokakta gece saatlerinde sık sık kavga çıkması üzerine kaymakamlık bölgede devriye sayısını artırmış; bir gece çıkan kavgada yaralanma olması üzerine polis olay yerinde delil toplayıp şüphelileri tespit etmiştir. Bu iki faaliyet sırasıyla hangi kolluk türüne girer?

A) Adli kolluk – idari kolluk
B) İdari kolluk – adli kolluk
C) Özel kolluk – genel kolluk
D) İdari kolluk – idari kolluk
E) Adli kolluk – adli kolluk

Çalışma önerisi

• Kanun metinlerini 2559 sayılı PVSK, 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu ve 2803 sayılı Jandarma Kanunu sayfalarımızdan okuyun.
• Anayasa md. 13'teki sınırlama ölçütlerini, temel haklar konusuyla birlikte tekrar edin.
• Önce kamu düzeninin dört unsurunu, sonra idari ve adli kolluk ayrımını örnek olaylarla çalışın.

Kaynaklar

• 2559 sayılı Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu, md. 1-2 — mevzuat.gov.tr
• 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu, md. 11, 66 — mevzuat.gov.tr
• 2803 sayılı Jandarma Teşkilat, Görev ve Yetkileri Kanunu, md. 7 — mevzuat.gov.tr
• 5393 sayılı Belediye Kanunu, md. 51 — mevzuat.gov.tr
• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, md. 13, 125 — mevzuat.gov.tr